Das Verhältnis zwischen Experten und Politik
Prof. Dr. Caspar Hirschi | Universität St. Gallen (Schweiz)
In den vergangenen Jahrzehnten wurden Experten von Regierungen verschiedentlich instrumentalisiert, um eine Politik des vermeintlichen Sachzwangs zu betreiben, mit dem Ziel, demokratische Debatten abzukürzen oder abzuklemmen. Politiker nutzten dabei die latente Funktion der wissenschaftlichen Politikberatung als Legitimationsstifterin für potentiell kontroverse Entscheidungen. Dadurch wurde jedoch die Wissenschaft verstärkt in die Parteipolitik hineingezogen, und entsprechend gerieten Experten, wie zuletzt im britischen Ringen um den Brexit geschehen, ebenfalls ins Fadenkreuz populistischer Polemiken gegen das "Establishment".
Der Vortrag von beleuchtete das Dilemma heutiger Experten zwischen ihrer manifesten Beratungs- und latenten Legitimationsfunktion anhand des Fallbeispiels italienische Erdbebenexperten, die nach dem verheerenden Beben von L’Aquila 2009 unter Anklage gestellt wurden, weil sie angeblich in ihrer Risikokommunikation gegenüber der betroffenen Bevölkerung in den Abruzzen versagt hätten. Wie sich jedoch nachträglich herausstellte, hatten hohe Beamte und Politiker im Auftrag der Regierung Berlusconi den zuständigen Experten Aussagen in den Mund gelegt, die diese so nicht gemacht, allerdings auch nicht öffentlich korrigiert hatten. Die Politik machte im Namen ihrer Experten unwissenschaftliche Aussagen, um die beunruhigte Bevölkerung in falscher Sicherheit zu wiegen. Dass sich der Volkszorn anschliessend an den Experten entzündete, war insofern politisch einkalkuliert.
Der Vortrag schloss mit der allgemeinen Beobachtung, dass das Dilemma zwischen der manifesten und latenten Funktion der wissenschaftlichen Politikberatung durch den Glaubwürdigkeitsverlust etablierter politischer Parteien eher größer als kleiner wird. Das gilt besonders für Themen, wo nicht nur die öffentliche, sondern auch die wissenschaftliche Unsicherheit groß ist, also Zuständigkeitsbereiche wie jene der Seismologie, der Konjunktur- oder Verbraucherforschung. Experten müssten noch mehr dazu herhalten, das fehlende Vertrauen in die Politik zu kompensieren, mit dem Risiko, dass ihre Unabhängigkeit in der Öffentlichkeit stärker angezweifelt wird. Das Dilemma, so das Fazit, lässt sich von Experten nicht überwinden, aber entschärfen: durch die klare Kommunikation wissenschaftlicher Unsicherheit und Unkenntnis, durch die öffentliche Korrektur falscher Evidenzbehauptungen von Politikern und durch die transparente Kommunikation von wissenschaftlichem Dissens.
Erfahrungen einer Verbraucherforscherin in der Politikberatung
Prof. Dr. Mirjam Jaquemoth | Hochschule Weihenstephan-Triesdorf
Wissenschaftliche Politikberatung wird maßgeblich bestimmt durch das Spannungsverhältnis von Wissenschaft und Politik: Politik wünscht einen konkreten, am politischen Entscheidungsprozess orientierten, wissenschaftlich legitimierten Rat. Wissenschaft indes einen Begründungszusammenhang, der strengen objektivierbaren Prüfungen unterzogen wird. Gemeinsam ist ihnen meist nur der Wunsch nach öffentlicher Anerkennung und Glaubwürdigkeit.
Es gibt vier Modelltypen, die dieses Spannungsverhältnis beschreiben: technokratische Modelle, sie betonen den Einfluss von Sachgesetzlichkeiten; dezisionistische Modelle, sie trennen zwischen wissenschaftlich begründeten Sachaussagen und politisch-wertenden Aussagen; pragmatische Modelle, sie verweisen auf das Austauschverhältnis zwischen Wissenschaft und Politik; sowie Modelle der Ko-Produktion, sie deuten das Aufeinander-Verwiesen-Sein beider (siehe Schenuit 2017).
Das Spannungsverhältnis kann die Ziele von Politik und Wissenschaft wechselseitig befördern, vorausgesetzt, einige Grundprinzipien werden eingehalten. Ist dies nicht der Fall, fehlt der wissenschaftlichen Politikberatung die Sachangemessenheit und Legitimität. Zu den Grundprinzipien zählen das Aufrechterhalten der Distanz zwischen den Verantwortungsbereichen von Politik und Wissenschaft, das Sicherstellen der Vielfalt wissenschaftlicher und gesellschaftlicher Perspektiven und Beratungsformate sowie die Erkennbarkeit möglicher Einflussnahmen durch eine ausreichende Transparenz und Öffentlichkeit bei der Nominierung und Arbeitsweise des Gremiums. Welches Maßnahmenpaket notwendig ist, damit diese Grundprinzipien einen Beitrag zur Professionalisierung wissenschaftlicher Politikberatung leisten können, zeigen die von der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften erarbeiteten Leitlinien einer effektiven, legitimen und sachangemessenen Beratung (vgl. Der Präsident der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften 2008).
Die Erforschung der Wirksamkeit von Verbraucherpolitik ist vielfach ein Nebenprodukt einzelwissenschaftlicher Betrachtungen, insbesondere der Marktforschung und des Marketings. Deshalb benötigt Verbraucherpolitik mehr als viele andere Politikfelder den regen Austausch zwischen Wissenschaft und Politik in den wissenschaftliche Beiräten und (Ad-hoc-)Kommissionen der Fachministerien der Länder, im Sachverständigenrat für Verbraucherfragen bei dem BMJV sowie in den zahlreichen wissenschaftlichen Projekten der Ressortforschung von Bund und Ländern. Damit Politik die Chancen nutzen kann, die mit dem Zugewinn an wissenschaftlicher Rationalität verbunden sein können, muss sie der Gefahr der Einflussnahme privater Interessen angemessen begegnen. Das geht nur, wenn die verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen und Lehrmeinungen in den Beratungsgremien angemessen vertreten sind, auch die kleineren Fachgesellschaften wie die Haushaltswissenschaften. Wissenschaftliche Standards sind einzuhalten, was angesichts der zumeist ehrenamtlichen Arbeit in den Gremien eine ausreichende Finanzierung des wissenschaftlichen Unterbaus nötig macht. Die Gremien benötigen eine sichere Rechtsgrundlage und eine organisatorische Selbstständigkeit. Ihnen muss es erlaubt sein, etwaige Widersprüche in Beschlüssen und Ergebnissen kenntlich zu machen, auch wenn ein uneinheitliches Bild aus politischer Sicht weniger Schlagkraft besitzt. Nur so bekommt die Öffentlichkeit ein realistisches Bild von der Fragilität und Vorläufigkeit wissenschaftlicher Erkenntnisse und der Notwendigkeit einer demokratisch-legitimierten Meinungsbildung.
Literatur
Der Präsident der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften, Hrsg. 2008. Leitlinien Politikberatung. Berlin: Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften.
Schenuit, Felix. 2017. Modelle wissenschaftlicher Politikberatung auf dem Prüfstand: Impulse für die Politikwissenschaft aus den Science and Technology Studies, Arbeitspapier der Forschungsgruppe EU/Europa, 3. SWP Berlin. https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/arbeitspapiere/Modelle_wissenschaftlicher_Politikberatung_FS.pdf.
Beratungsnetzwerke in der Verbraucherpolitik
Prof. Dr. Holger Straßheim | Universität Bielefeld
In der Verbraucher- Klima-, Energie- und Mobilitätspolitik ist die wechselseitige Abhängigkeit zwischen Politikfeldern zu einer zentralen gesellschaftlichen Herausforderung geworden. Im Nexus dieser Politikfelder sind Akteure mit komplexen Abstimmungs- und Wissensproblemen konfrontiert. Zur Bewältigung dieser Nexusprobleme haben sich längst schon neuartige Arrangements der Abstimmung und Politikberatung herausgebildet. Die klassischen Formate wissenschaftlicher oder korporatistischer Politikberatung, beispielsweise durch Sachverständige oder externe Evaluationen, bilden zwar weiterhin ein wichtiges Element. Zunehmend entwickelt sich jedoch ein vielschichtiges und formenreiches „Ökosystem“ von Expertenformaten, Projektplattformen und experimentellen Politiken. Auf der Grundlage von Interviews mit zentralen Akteuren, Dokumentenanalysen und quantitative Netzwerkanalysen lässt sich diese Beratungslandschaft kartographieren. Die Datenbasis für die quantitativen Analysen liefert eine über 80 Beratungsarrangements und knapp 20.000 teilnehmende Personen und Organisationen umfassende Datenbank. Sie wurde an der Universität Bielefeld und am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) entwickelt und durch die Stiftung Mercator gefördert.
Richtet man den Blick speziell auf die Verbraucherpolitik, dann sind fünf Befunde von Bedeutung:
- Im Nexus der vier Politikfelder existiert mittlerweile eine Vielfalt von Beratungsarrangements. Insgesamt lassen sich vier Typen des Umgangs mit Wissens- und Koordinationsproblemen unterscheiden. Diese reichen von eher offenen transdisziplinären Plattformen über partizipative Assessments, experimentelle Arrangements und Reallaboratorien in einem kontrollierten Kontext bis hin zu relativ spezialisierten Monitorings und Simulationen.
- In der Verbraucherpolitik als relativ jungem, wenig verdichtetem Politikfeld mit starkem Querschnittscharakter haben transdisziplinäre Plattformen wie etwa das Kompetenzzentrum Verbraucherforschung NRW oder das Netzwerk Verbraucherforschung beim BMJV eine relativ zentrale Position.
- Blickt man auf alle vier Felder, dann dominiert bei der Verbreitung von Wissen und Expertise die Energiepolitik. Insgesamt ist die Verbraucherpolitik hier eher wenig einfluss- und vermittlungsstark.
- Insgesamt kommen in allen vier Feldern besonders einfluss- und vermittlungsstarke Akteure primär aus der Wirtschaft sowie aus der Politik und Verwaltung. Die organisierte Zivilgesellschaft dagegen ist unter diesen einflussreichen Akteuren nur marginal vertreten. Verbraucherpolitische Beratungsarrangements vernetzen relativ viele wissenschaftliche Akteure und deutlich mehr zivilgesellschaftliche Akteure als Beratungsarrangements in anderen Feldern.
- Die Fähigkeit zum Umgang mit Problemen im Nexus wird wesentlich durch die Einbindung möglichst verschiedenartiger Policy-Kompetenzen bestimmt. Hier könnten verbraucherpolitische Arrangements von der stärkeren Einbindung verkehrs- und energiepolitischer Akteure profitieren.
Literatur
Straßheim, Holger and Weert Canzler. 2019. New forms of policy expertise. In: Handbook on Science and Public Policy, hrsg. von Dagmar Simon, Stefan Kuhlmann, Julia Stamm and Weert Canzler, 243-67. Cheltenham: Edward Elgar.
Haus, Juliane, Rebecca-Lea Korinek und Holger Straßheim. 2018. Expertise im Nexus: Von der Verwendungs- zur Vernetzungsforschung. In: Das Wissen der Nachhaltigkeit: Herausforderungen zwischen Forschung und Beratung, hrsg. von Nico Lüdtke and Anna Henkel, 63-88. München: Oekom Verlag.
Möglichkeiten und Grenzen wissenschaftlicher Politikberatung: Das Beispiel des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen (SVRV)
Prof. Dr. Dr. h.c. Gert G. Wagner | Mitglied des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen
Expertenrat für Verbraucherpolitik: Bedarfe, Herausforderungen, Spannungsfelder
Helga Springeneer | Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Berlin
Der Vortrag skizziert Meilensteine in der zurückliegenden Dekade bei der Fortentwicklung der verbraucherpolitischen Expertenlandschaft; er geht auf die Frage nach Zielkonflikten im Verhältnis von Verbraucherpolitik und Expertentum ein; der Vortrag endet mit einem Ausblick auf die Herausforderungen der Verbraucherpolitik unter den aktuellen gesellschaftspolitischen Vorzeichen eines wachsenden Infragestellens von politischer Autorität und wissenschaftlicher Wahrheit.
Zu Beginn der 2010er-Jahre habe die "verbraucherpolitische Community" den Anspruch an eine "empirisch basierte und wissenschaftlich fundierte Verbraucherpolitik" formuliert. Diesem Begehren habe die kritische Einschätzung zugrunde gelegen, dass der Gesetzgeber – der europäische wie der nationale – verbraucherpolitisch erst dann agiere, wenn ein Sachverhalt Schlagzeilen mache und als "Verbraucherskandal" etikettiert werde, selbst wenn keine Problemlage zu Tage gefördert werde, die nicht schon zuvor im Kern bekannt war bzw. gewesen sein muss. Zeitgleich sei eine Debatte über die Zeitgemäßheit des "verbraucherpolitischen Leitbilds vom mündigen Verbraucher" in einer Gegenbewegung für ein sogenanntes "differenziertes Verbraucherbild" gemündet, in dessen Zentrum der Blick auf das tatsächliche Verhalten der Verbraucher bei ihren Entscheidungssituationen und auf die realen Marktbedingungen gerückt sei. Die aus diesen beiden Ereignissen abgeleiteten Forderungen nach aussagekräftiger Empirie, Ausbau der verhaltensökonomischen Forschung in Deutschland und genereller Stärkung der Verbraucherforschung als eine Grundlage künftigen verbraucherpolitischen Handelns würden seitdem die Fortentwicklung der Expertenlandschaft in der Verbraucherpolitik prägen.
Wie stellt sich rückblickend aus der Perspektive des Jahres 2019 die Expertenlandschaft derzeit dar? Was die Fundierung der Verbraucherpolitik durch empirische Erkenntnisse anbelangt, sei mit dem Aufbau einer Grundinfrastruktur für die Marktbeobachtung aus Verbraucherperspektive begonnen worden. Dazu gehöre etwa der Aufbau sogenannter "Marktwächter" bei den Verbraucherorganisationen für die Marktsegmente Digitales, Energie und Finanzdienstleistungen. Ebenso gehöre dazu die gesetzliche Erweiterung der Aufsichtsfunktion der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) oder der Ausbau behördlicher Verbraucherbeschwerdestellen zum Beispiel bei der Bundesnetzagentur. Schließlich sei der vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz eingerichtete Sachverständigenrat für Verbraucherfragen gebeten, sogenannte "Lageberichte" der Verbraucherinnen und Verbraucher zu erstellen. Quantitativ betrachtet, gebe es heute also mehr Akteure, mehr Datenquellen, mehr Aufbereitungen und Analysen dieser Informationen sowie mehr Verwertungen dieser Analysen. Was die Fundierung der Verbraucherpolitik durch wissenschaftliche Einschätzungen und Erkenntnisse anbelange, habe sich die Akteurslandschaft mit der Einsetzung des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen und dem Ausbau des sogenannten Netzwerk Verbraucherforschung ebenfalls deutlich ausgeweitet; die Fördermittel für die Verbraucherforschung unter anderem über ein neu ins Leben gerufenes Bundesförderprogramm Verbraucherinnovation seien ebenfalls ausgeweitet worden. Im Weiteren wird im Vortrag eine vorläufige Bewertung des verbraucherpolitischen Nutzens dieser Entwicklung vorgenommen sowie – entsprechend des Mottos des Workshops – Zielkonflikte und Spannungsfelder im Verhältnis von Verbraucherpolitik und Expertentum gestreift.
Der Vortrag setzt sich dann kritisch mit der Frage auseinander, welche Folgen die gegenwärtig aufkommende Wahrheits- und Autoritätskrise, wo Fakten, Quellen, Wissenschaft und ihre Methoden sowie politische Abläufe und politische Institutionen immer stärker in Frage gestellt werden, auf den Anspruch an eine "empirisch basierte und wissenschaftlich fundierte Verbraucherpolitik" haben kann und spricht sich unter anderem für eine neue Ausrichtungsdebatte über Ziele und Werte der Verbraucherpolitik sowie eine Streitkultur zwischen Verbraucherpolitik und Expertentum aus.
Die Rolle von Wettbewerbsbehörden in der Verbraucherpolitik
Prof. Dr. Justus Haucap | Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf
Nachhaltiger Konsum – Die Verbraucherzentrale NRW als Praxispartner in wissenschaftlichen Beiräten
Ulrike Schell | Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e. V., Düsseldorf
Ausgehend von einer kurzen Definition der Transdisziplinären Forschung werden die unterschiedlichen Formen der Mitwirkung der Verbraucherzentrale NRW in Forschungsprojekten dargestellt. Der thematische Fokus liegt auf den Vorhaben mit Bezug zum nachhaltigen Konsum.
Im Rahmen der sozial-ökologischen Forschung gehört die Einbindung von Praxispartnern aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft zu den Förderauflagen des Bundesforschungsministeriums. Kernmerkmale der transdisziplinären Forschung sind dabei die Verbesserung wissenschaftlicher Erkenntnisse und die Generierung von praktischem Wissen zur Lösung drängender gesellschaftlicher Probleme. Es handelt sich also um eine Integrationsleistung zwischen Wissenschaft und ihrer sozialen Umwelt, den Praxispartnern. Forschungsfragen werden gemeinsam bearbeitet und bringen gemeinsame Ergebnisse und Produkte hervor. Die Mitwirkung in Fachbeiräten allein ist demzufolge nicht gleichbedeutend mit "Praxispartner".
Die Mitwirkung seitens der Verbraucherzentrale NRW in wissenschaftlichen Beiräten erfolgt aktuell einerseits in strategischen wissenschaftlichen Beiräten und andererseits in Fachbeiräten von wissenschaftlichen Förderprojekten.
Zu den strategischen Beiräten zählen das Kuratorium der Johannes Rau-Forschungsgemeinschaft (JRF), einer 2014 gegründeten Forschungsgemeinschaft des Landes NRW mit 15 außeruniversitären wissenschaftlichen Instituten sowie der Lenkungskreis Wissenschaftsplattform Nachhaltigkeit 2030 (wpn2030). Dieser begleitet seit Mitte 2017 die Steuerungs-, Dialog- und Umsetzungsprozesse der Agenda 2030 und der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie. Sie umfasst rund 30 Mitglieder aus Wissenschaft, Wirtschaft und organisierter Zivilgesellschaft.
Die Themenpalette der Fachbeiräte reicht von Themen wie Plastik, Obsoleszenz, Vermeidung von Lebensmittelabfällen, Anforderungen an Blockchain-Lösungen für die Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln bis hin zur Evaluation von transdisziplinärer Forschung.
Neben der fachlichen Begleitung in Gremien, wirkt(e) die Verbraucherzentrale NRW auch in Forschungsprojekten des BMBF über jeweils eigene Förderanträge mit:
- KlimaAlltag, 01/2010-12/2013, Lead durch Institut für sozial-ökologische Forschung (ISOE), Frankfurt;
- TRAFO 3.0 – Entwicklung eines Gestaltungsmodells sozialökologischer Transformationsprozesse in der Praxis, 04/2015-06/2018, Federführung durch Öko-Institut, Freiburg
- REFOWAS – Pathways to Reduce Food Waste, 06/2015-04/2020, Leitung durch Thünen-Institut.
Die Erkenntnisse werden für die Weiterentwicklung der Verbraucherarbeit verfügbar gemacht.
Die Herausforderungen für die Praxispartner bei der Mitwirkung in wissenschaftlichen Gremien sind einerseits strukturell-organisatorisch. Stichworte sind hier Erwartungshaltungen, Ressourcenbedarf und finanzielle Rahmenbedingungen. Die Förderbedingungen der Forschungsförderung fokussieren auf Hochschulen und bislang wenig auf Praxispartner aus der Zivilgesellschaft. Die fachlichen Herausforderungen für die Praxisakteure liegen v.a. auf dem Vorhandensein von fundierten Erkenntnissen, z. B. aus Monitorings, Evaluationen oder anderen Analysen.
Die Chancen der Forschungskooperationen überwiegen - nicht zuletzt aufgrund der Validierung für die Verbraucherarbeit, die auch zu einer Stärkung der Glaubwürdigkeit im Rahmen der kollektiven Interessenvertretung beiträgt.